ออกคําสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรและด้วยวาจา … เจ้าหน้าที่ตามคําสั่งใด ? ต้องรับผิด !
นางสาวฐิติพร ป่านไหม พนักงานคดีปกครองชํานาญการ
กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร
สํานักวิจัยและวิชาการ สํานักงานศาลปกครอง
ในทางปฏิบัติของการจัดทําภารกิจของหน่วยงานทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็นการจัดทํา
บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคนั้น หน่วยงานทางปกครองจะมีการมอบหมายหรือแต่งตั้งให้
เจ้าหน้าที่คนหนึ่งคนใดเป็นผู้ควบคุมดูแลหรือดําเนินการเพื่อให้ภารกิจดังกล่าวบรรลุผลสําเร็จ
ซึ่งโดยทั่วไปหน่วยงานทางปกครองหรือผู้มีอํานาจเลือกที่จะใช้รูปแบบการออกคําสั่งเป็นหนังสือหรือ
เป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อให้เกิดความชัดเจน แต่ในบางกรณีหน่วยงานทางปกครองหรือผู้มีอํานาจอาจเลือก
ที่จะใช้รูปแบบการออกคําสั่งด้วยวาจามอบหมายให้เจ้าหน้าที่คนหนึ่งคนใดปฏิบัติหน้าที่
ถ้ากิจการงาน
ที่มอบหมายนั้นเป็นเรื่องเร่งด่วนหรือมีความจําเป็น โดยกฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับเรื่องนั้นไม่ได้กําหนด
รูปแบบไว้โดยเฉพาะเจาะจงว่าจะต้องออกคําสั่งโดยทําเป็นหนังสือหรือเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งกรณีเช่นนี้
หน่วยงานทางปกครองย่อมสามารถที่จะออกคําสั่งทางปกครองโดยถือปฏิบัติตามรูปแบบที่พระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กําหนดไว้กล่าวคือ การออกคําสั่งทางปกครองอาจทําเป็น
หนังสือหรือด้วยวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้แต่ต้องมีข้อความหรือความหมาย
ที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้ (มาตรา ๓๔) และในกรณีที่คําสั่งทางปกครองเป็นคําสั่งด้วยวาจา
ถ้าผู้รับ
คําสั่งร้องขอและการร้องขอได้กระทําโดยมีเหตุอันสมควรภายในเจ็ดวันนับแต่วันที่มีคําสั่ง เจ้าหน้าที่
ผู้ออกคําสั่งต้องยืนยันคําสั่งนั้นเป็นหนังสือ (มาตรา ๓๕) และคําสั่งทางปกครองนั้นย่อมมีผลตราบเท่าที่
ยังไม่มีการเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลาหรือโดยเหตุอื่น (มาตรา ๔๒ วรรคสอง)
อย่างไรก็ดีในเรื่องนี้อาจเกิดประเด็นปัญหาว่า ถ้าแต่เดิมผู้มีอํานาจได้ออกคําสั่ง
มอบหมายให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เป็นลายลักษณ์อักษรแล้ว แต่ต่อมาผู้มีอํานาจได้ออกคําสั่งด้วยวาจา
เปลี่ยนแปลงให้เจ้าหน้าที่อื่นทําหน้าที่แทน โดยไม่ได้ยกเลิกคําสั่งเดิมที่เป็นลายลักษณ์อักษร และเจ้าหน้าที่
ผู้ได้รับมอบหมายตามคําสั่งซึ่งเป็นลายลักษณ์อักษรไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว หากมีความเสียหายเกิดขึ้น
แก่หน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่คนดังกล่าวจะต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายหรือไม่
คดีปกครองที่นํามาเป็นอุทาหรณ์ในคอลัมน์กฎหมายใกล้ตัวฉบับนี้เป็นกรณีที่หน่วยงาน
ทางปกครองมีคําสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ได้รับคําสั่งแต่งตั้งเป็นลายลักษณ์อักษรให้เป็นผู้ควบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้างชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทําละเมิด ทั้งที่ความเสียหายเกิดขึ้น
ภายหลังจากที่ผู้มีอํานาจได้มอบหมายงานด้วยวาจาให้เจ้าหน้าที่อื่นเป็นผู้รับผิดชอบแทน
ข้อเท็จจริงในเรื่องนี้มีว่า
เทศบาลตําบลเสาไห้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓) ได้มีคําสั่งเป็น
ลายลักษณ์อักษรแต่งตั้งให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดํารงตําแหน่งเป็นช่างโยธาเป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจ
การจ้างงานก่อสร้างปรับปรุงและตกแต่งอาคารที่ทําการ ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โดยนายกเทศมนตรี
ได้มีคําสั่งด้วยวาจาให้ปลัดเทศบาลตําบลเสาไห้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ปรับเปลี่ยนผู้ทําหน้าที่ควบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้างดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีคําสั่งด้วยวาจาให้ว่าที่ร้อยตรีอ. (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒)
ทําหน้าที่เป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างแทนผู้ฟ้องคดี
ต่อมา สํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคตรวจสอบพบว่า การก่อสร้างดังกล่าว
เสียค่าใช้จ่ายสูงเกินความเป็นจริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงมีคําสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริง
ความรับผิดทางละเมิดซึ่งเห็นว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้ควบคุมงานจ้างจึงให้รับผิดร้อยละ ๒๕ ของค่าเสียหายทั้งหมด
แต่กระทรวงการคลังโดยกรมบัญชีกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาท
เลินเล่ออย่างร้ายแรง โดยให้รับผิดในฐานะผู้ควบคุมงานในอัตราร้อยละ ๖๐ ของค่าเสียหายทั้งหมด
และในฐานะกรรมการตรวจการจ้างร่วมกับกรรมการอื่นจํานวนคนละ ๑๕,๓๓๘.๖๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว และหลังจาก
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์และผู้ว่าราชการจังหวัดให้ยกอุทธรณ์ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลขอให้มีคําพิพากษา
หรือคําสั่งเพิกถอนคําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย
คดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นมีคําพิพากษาเพิกถอนคําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดว่า คําสั่งแต่งตั้งกรรมการตรวจการจ้าง
และผู้ควบคุมงานเป็นคําสั่งราชการที่ต้องกระทําเป็นลายลักษณ์อักษร
ซึ่งผู้ฟ้องคดีสามารถร้องขอให้มีการ
ยืนยันคําสั่งด้วยวาจาเป็นหนังสือได้การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้โต้แย้งหรือร้องขอดังกล่าวย่อมแสดงว่ามีเจตนา
ที่จะผูกพันในสิทธิและหน้าที่การเป็นกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงาน
เนื่องจากคําสั่งทางปกครอง
ย่อมมีผลตราบเท่าที่ยังไม่มีการเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลาหรือโดยเหตุผลอื่น
ประเด็นที่น่าสนใจ ประเด็นแรก คือ การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้โต้แย้งหรือร้องขอให้มีการยืนยัน
คําสั่งเปลี่ยนแปลงผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างเป็นหนังสือ จะถือว่าผู้ฟ้องคดียังคงมีเจตนาที่จะ
ผูกพันในหน้าที่ดังกล่าวหรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า สิทธิในการร้องขอให้เจ้าหน้าที่ออกคําสั่ง
ยืนยันเป็นหนังสือ เป็นสิทธิของผู้รับคําสั่ง ซึ่งหากต้องการให้คําสั่งด้วยวาจามีการยืนยันเป็นหนังสือก็มีสิทธิ
ร้องขอต่อผู้ออกคําสั่งได้แต่การไม่ใช้สิทธิร้องขอไม่มีผลทําให้คําสั่งด้วยวาจาสิ้นผลไป และการที่ผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๑ มีคําสั่งด้วยวาจาเปลี่ยนแปลงผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างแล้ว คําสั่งดังกล่าวย่อมมีผล
เป็นการเพิกถอนคําสั่งแต่งตั้งเดิม
ประเด็นที่สอง ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดจากการกระทําละเมิดหรือไม่ ? ศาลปกครองสูงสุด
วินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ มีคําสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปรับเปลี่ยนเจ้าหน้าที่ผู้ควบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้าง ย่อมมีเจตนาที่จะไม่ให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้าง
ประกอบกับในใบตรวจรับการจ้างเหมาทั้งหมดไม่มีชื่อของผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ลงนามในฐานะกรรมการ
ตรวจการจ้างในทุกงวดงาน
แต่ปรากฏชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และกรรมการตรวจการจ้างคนอื่น อีกทั้ง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การยอมรับว่ามีคําสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทําหน้าที่ผู้ควบคุมงาน
และกรรมการตรวจการจ้าง และผู้ฟ้องคดีไม่เคยเข้าร่วมเป็นกรรมการตรวจการจ้างในทุกงวดงาน ดังนั้น
แม้จะไม่มีคําสั่งเพิกถอนคําสั่งแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีแต่คําสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทําหน้าที่ดังกล่าวแทน
ได้มีการปฏิบัติตามตลอดมา จึงรับฟังได้ว่าผู้ฟ้องคดีมิได้ปฏิบัติหน้าที่ควบคุมงานและกรรมการตรวจ
การจ้างตั้งแต่ต้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีส่วนต้องรับผิดใด ๆ ในความเสียหายที่เกิดขึ้น
คําสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดที่อ. ๕๙๘/๒๕๕๗)
คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้เป็นบรรทัดฐานในการปฏิบัติราชการที่ดีว่า
กรณีกฎหมายเฉพาะไม่ได้กําหนดรูปแบบการออกคําสั่งทางปกครองไว้การที่หน่วยงานทางปกครอง
มีคําสั่งด้วยวาจามอบหมายให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดนั้น ย่อมมีผลบังคับได้ตาม
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
โดยหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่
ที่ได้รับมอบหมายต้องผูกพันต่อคําสั่งทางปกครองนั้น และถ้าปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้มีอํานาจได้เคยมีการ
ออกคําสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรมอบหมายหน้าที่ในเรื่องเดียวกันนั้นแก่เจ้าหน้าที่ไว้แล้ว และต่อมา
ได้มีการเปลี่ยนแปลงโดยการออกคําสั่งด้วยวาจาให้เจ้าหน้าที่คนใหม่เป็นผู้ทําหน้าที่แทน ย่อมมีผล
ทําให้เจ้าหน้าที่ผู้ได้รับมอบหมายเป็นลายลักษณ์อักษรพ้นจากทั้งหน้าที่และความรับผิดชอบ
ดังนั้น
เมื่อมีความเสียหายจากงานที่ได้รับมอบหมายเกิดขึ้น หน่วยงานทางปกครองย่อมไม่อาจเรียกให้เจ้าหน้าที่
ที่มิได้ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้
ที่มา : (วารสารกรมประชาสัมพันธ์คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนกันยายน ๒๕๕๘), kruupdate.com
- ไม่สามารถใส่ชื่อเว็บไซต์ใด ๆ ก็ตาม ลงในช่องแสดงความคิดเห็น
- ระบบสามารถรับข้อความ ได้สูงสุดเพียง 2,000 ตัวอักษร ต่อหนึ่งครั้ง
- ผู้ดูแลเว็บไซต์ จะลบข้อความที่ไม่เหมาะสม และข้อความโฆษณาสินค้า หรือบริการ